Luigi Cardarello
Il mandato di arresto europeo
Premessa
Il carattere transnazionale assunto dai fenomeni criminali ha indotto, nell’ultimo decennio, gli Stati membri dell’Unione Europea a ricercare forme di cooperazione, giudiziaria e di polizia, che consentissero di rendere più efficaci le misure di prevenzione e contrasto già esistenti.
Questa pressante esigenza ha fatto sì che la materia della cooperazione giudiziaria penale, dapprima trattata su di un piano politico, con la scrittura del Trattato di Maastricht rientrasse a far parte del Terzo Pilastro.
Il processo di costruzione del Terzo Pilastro è stato orientato verso la progressiva convergenza ed armonizzazione delle politiche degli Stati membri in materia di giustizia ed affari interni, al fine di realizzare “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia“ in seno all’Unione Europea e rendere così possibile una incisiva azione di prevenzione e lotta alla criminalità. L’obiettivo era quello di “fornire ai cittadini un elevato livello di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”.
A tale fondamentale passo ha fatto seguito, in chiave programmatica, la determinazione assunta con il Consiglio di Tampere del dicembre 1999 laddove è stato introdotto, per la prima volta, il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, secondo il quale le sentenze e le altre decisioni adottate da ciascuna autorità giudiziaria nazionale sono reciprocamente rispettate ed eseguite su tutto il territorio dell’UE.
Con tale solenne enunciazione l’Unione, consapevole delle difficoltà di realizzare una politica rivolta alla concreta armonizzazione delle legislazioni nazionali, ha inteso perseguire l’irrinunciabile progetto di una efficiente cooperazione giudiziaria percorrendo la più agevole strada della reciproca fiducia degli ordinamenti interni i quali, pur nella diversità dei rispettivi modelli, sono comunque fondati su un idoneo sistema di garanzie tali da consentire la produzione di decisioni affidabili, suscettibili di essere eseguite nel territorio di qualsiasi stato membro, senza l’estenuante ricorso a procedure di controllo.
È indubbio che la prima tappa per giungere a tale ambizioso traguardo è certamente quella di trattare un provvedimento giudiziario di uno Stato come quello corrispondente emesso nel proprio ordinamento.
Una interpretazione ampia del mutuo riconoscimento porta alla realizzazione di forme di cooperazione giurisdizionalizzate, esenti da controlli politici, che si caratterizzano per la semplicità e speditezza delle fasi esecutive.
In tale contesto le enunciazioni contenute nella Decisione quadro n. 2002/584/GAI sul mandato di arresto europeo rappresentano la più importante concretizzazione storica del principio in questione.
Il mandato di arresto europeo è un provvedimento giudiziario, con proiezioni europee, emesso dalla competente autorità di uno Stato membro dell’Unione Europea, con la finalità di procedere alla privazione della libertà, mediante arresto, ed alla conseguente consegna, all’Autorità richiedente dello Stato di emissione, di una persona da parte di un altro Stato membro.
Tale richiesta è avanzata allorquando lo Stato di emissione intende intraprendere azioni giudiziarie penali, eseguire una pena o attuare una misura di sicurezza privativa della libertà personale nei confronti dell’imputato in questione.
La disciplina del mandato di arresto europeo è contenuta nella Decisione quadro del Consiglio dell’Unione Europea n. 2002/584 e nelle numerose norme nazionali di recepimento emanate dai vari Stati membri.
Da un punto di vista squisitamente storico la predisposizione di questa normativa trova la sua cornice nei tragici eventi dell’11 settembre. Difatti, l’incalzare della minaccia del terrorismo internazionale e la crescente preoccupazione per una criminalità sempre più organizzata e sempre più itinerante, hanno imposto all’Unione Europea il ricorso a modelli di ricerca e consegna delle persone resesi responsabili talune tipologie delittuose piuttosto celeri e semplificati. La necessità di rendere subito operativo il nuovo strumento di contrasto, però, ha fatto sì che la sua disciplina fosse contenuta in una Decisione quadro piuttosto che nell’istituto di diritto internazionale della convenzione.
Come è noto, infatti, la convenzione, tipico atto di regolamentazione delle procedure di estradizione, richiede, per la sua applicazione nel diritto interno, l’esperimento di una procedimento di ratifica da parte degli Stati aderenti ai quali è data, altresì, la possibilità di limitarne gli effetti applicativi per mezzo della apposizione di specifiche dichiarazioni o riserve.
L’aspetto più importante introdotto dalla Decisione quadro sul mandato di arresto europeo è rappresentato dalla sostituzione del tradizionale sistema estradizionale, troppo complesso e rallentato da valutazioni di natura eminentemente politica, con una procedura semplificata di consegna dei ricercati in cui il rapporto non è più tra stati-governi ma tra singole autorità giudiziarie.
Sul punto è bene precisare che ciò che costituisce oggetto di esecuzione non è il provvedimento dell’autorità giudiziaria dello Stato emittente ma il mandato di arresto europeo, sulla base di un formulario adottato in maniera uniforme dai singoli stati membri in relazione alle indicazioni contenute nella medesima Decisione quadro.
Nella Decisione del 2002, che si compone di 35 articoli, vengono compiutamente disciplinati i presupposti per l’emissione del mandato di arresto rappresentati dalla commissione di fatti-reato puniti, nelle legislazioni nazionali, con pena privativa della libertà o con analoga misura di sicurezza di durata massima non inferiore ad 1 anno, o dalla condanna con sentenza ad una pena detentiva o ad una misura di sicurezza privativa della libertà di durata non inferiore a 4 mesi.
L’art. 2 impone allo Stato ricevente la consegna dell’imputato allo Stato emittente il mandato d’arresto nei casi in cui si tratti di persona ricercata per gravi reati che prevedono una pena massima privativa della libertà superiore a tre anni di reclusione, e ciò indipendentemente dal requisito della doppia incriminazione. Nel caso di specie la scelta operata dal legislatore comunitario è apparsa oggettivamente giustificata in ragione della natura e della rilevante gravità del trattamento sanzionatorio applicabile a quelle categorie di reati, ritenuti, pertanto, sicuramente idonei ad arrecare all’ordine ed alla sicurezza pubblica un tale pregiudizio da giustificare la rinuncia all’obbligo di controllo della doppia incriminazione.
Il sistema così strutturato non si presenta carente dal punto di vista dell’osservanza del principio di tassatività e determinatezza della fattispecie incriminatrice, agendo su un piano meramente processuale e pertanto nettamente distinto, sotto un profilo giuridico e concettuale, dai presupposti “diritto penale sostanziale, riferibile all’ordinamento dello Stato richiedente”.
Tuttavia, il controllo della sussistenza del requisito della doppia incriminazione non viene totalmente accantonato, conservando la propria validità nel caso di esecuzione di un mandato di arresto europeo per i reati non contemplati nell’elenco di cui all’art. 2 comma 2, in relazione ai quali ciascuno Stato membro, in sede di attuazione della Decisione quadro, può decidere di subordinare nel proprio ordinamento la consegna della persona al rispetto della condizione della previsione bilaterale del fatto come reato.
In Italia la Decisione quadro ha trovato piena ricezione nella legge 69 del 2005, in occasione della quale il legislatore, recependo i principi delineati in ambito comunitario, ha provveduto ad indicare le autorità giudiziarie ed amministrative competenti nelle varie fasi di consegna, individuate rispettivamente nel giudice che ha applicato la misura cautelare, o nel pubblico ministero che ha emesso l’ordine di esecuzione della pena detentiva o della misura di sicurezza e nel ministro della Giustizia, quale autorità centrale deputata alla trasmissione e ricezione delle richieste di esecuzione del mandato di arresto europeo.
Parallelamente il testo nazionale ha disciplinato, conformemente al proprio sistema processuale, le procedure interne per dare corso alla richieste attive o passive di consegna con la predisposizione di specifiche garanzie costituzionali (art. 2) e giurisdizionali (art. 5) ed ancora l’esatto contenuto del mandato di arresto europeo (art. 6) e le relative modalità di ricezione (artt. 9 e segg.) e trasmissione, oltre ai termini da rispettare (artt. 14 e 17) e la procedura di convalida (art. 13) che va effettuata a seguito di procedura passiva di richiesta, ma anche in caso di esecuzione di procedura attiva (art. 15).
1. La segnalazione nel SIS quale presupposto per l’arresto ad iniziativa della polizia giudiziaria
Il SIS-Sistema informativo Schengen (banca dati istituita con l’accordo di Schengen) reso esecutivo in Italia con la l. 30 settembre 1993 n. 388, è uno strumento per rafforzare la sicurezza ed i controlli, compensando gli effetti della libera circolazione all’interno dell’area Schen
