L’efficienza del processo civile

1. Premessa

Il 24 dicembre scorso è entrata in vigore la legge 26 novembre 2021, n. 206, titolata “Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata”. Lo scopo della Riforma è quello di assicurare la concentrazione e l’effettività della tutela e la ragionevole durata del processo, deflazionando il carico giudiziario riducendo i casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale a favore della composizione monocratica, ma anche mediante la valorizzazione del ruolo dell’avvocatura nella mediazione e nella negoziazione assistita. I riti, favorendo la semplificazione e accelerazione dei procedimenti, dovrebbero risultare alleggeriti, in modo da contenere significativamente l’attuale elevata durata media dei procedimenti civili nel nostro Paese, un fattore che si trova in stretta relazione con la competitività del Paese, ne pregiudica le possibilità di sviluppo e ne altera la percezione che di esso hanno gli investitori internazionali. Lo schema di disegno di legge, originariamente, prevedeva sedici articoli sul cui contenuto è intervenuto il Governo, con significativi emendamenti frutto del lavoro di una specifica Commissione.

Questa, avuto riguardo ai tempi medi del processo civile, ha programmaticamente osservato che «…solo la giurisdizione contenziosa o, secondo altra formula, dichiarativa, non può ex articolo 102 Cost. essere assegnata a soggetti diversi dalla magistratura. Al contrario, la tutela esecutiva ben può essere espletata anche dalla Pubblica Amministrazione – come dimostrano alcune procedure concorsuali attualmente esistenti – ferma rimanendo ovviamente la possibilità di rivolgersi alla giurisdizione contenziosa ove, nel corso del processo esecutivo, sorgano contestazioni relative alle attività ivi compiute... Analoga considerazione riguarda la giurisdizione volontaria, che solo per ragioni di opportunità è affidata alla magistratura. In questa direzione, si è proposta una norma di legge delega volta a trasferire alle amministrazioni interessate o ai notai le funzioni di volontaria giurisdizione, attualmente assegnate al giudice civile e al giudice minorile, se prive di collegamento con l’esercizio della giurisdizione». Nell’Assemblea parlamentare il Governo, recependo anche modifiche scaturite dall’esame dalle competenti Commissioni parlamentari, ha presentato un maxiemendamento sul quale ha posto, tanto al Senato che alla Camera, la questione di fiducia. Per questa ragione il disegno di legge, esaminato ed approvato definitivamente dalla Camera il 25 novembre 2021, si presenta come una legge formata da un unico articolo.

Da un punto di vista formale, a differenza della riforma del processo penale, ove le disposizioni di delega e quelle immediatamente modificative di norme vigenti sono tenute separate in due diversi articoli, nel caso di specie sono dunque riunite in un medesimo, lungo articolo di 44 commi. Dal comma 1 al comma 26 le disposizioni di delega; dal 27 al 37 modifiche del codice civile, delle disposizioni di attuazione del medesimo codice, del codice di procedura civile e di leggi speciali in materia di famiglia e cittadinanza; dal 38 al 44 disposizioni attuative e finanziarie della delega.

Dal punto di vista delle innovazioni organizzative, anche nel caso del processo civile, simmetricamente a quanto si è visto per il processo penale, è stato generalizzato il deposito in forma digitale e con Pec degli atti e ritenuta essenziale la costituzione di un “ufficio per il processo” presso le Corti di appello e la Corte di cassazione.

Scopo di questa riflessione è quello di offrire al lettore un quadro sinottico nel quale, rintracciando la linea di coerenza tra le due leggi di riforma, ci si soffermi sulle modifiche di maggiore interesse introdotte dalla novella sul processo civile e che più direttamente appaiono incidere (o, con riguardo al contenuto della delega, sono destinate a incidere) sulle attività e i servizi degli appartenenti all’Amministrazione della pubblica sicurezza e degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria. V’è da osservare, in ogni caso, che, a differenza di quanto previsto per la Riforma del processo penale, ove si richiede il concerto del ministro dell’Interno, il comma 2 dell’articolo unico della Riforma in esame dispone che gli schemi dei decreti legislativi d’attuazione siano adottati, su proposta del ministro della Giustizia, con il solo concerto del ministro dell’Economia e delle finanze e di quello per l’Innovazione tecnologica e la transizione digitale.

2. Semplificazione e deflazione del processo civile

La delega, con l’intento di deflazionare il carico della giustizia civile, esalta e incentiva il ruolo dei riti sommari di cognizione e di quelli semplificati (comma 14), ma soprattutto degli istituti di risoluzione alternativa delle controversie (con la possibilità di estendere i casi di mediazione preventiva, anche obbligatoria, delle controversie civili e commerciali e la negoziazione assistita) con la finalità di incentivarli, e prevedendo, tra l’altro, l’adozione di un “testo unico in materia di procedure stragiudiziali di risoluzione delle controversie”. Si prevede, tra l’altro, che, all’esito di un monitoraggio da effettuarsi sull’area di applicazione della mediazione obbligatoria, siano armonizzate e raccolte in un “testo unico degli strumenti complementari alla giurisdizione (Tusc)” le normative in materia di procedure stragiudiziali di risoluzione delle controversie previste dalla legge, con l’opportuna valorizzazione delle singole competenze in ragione delle materie nelle quali dette procedure possono intervenire (art. 1, comma 4, lett. b). Si tratta di una previsione estremamente ampia che, ove letta in tutta la sua possibile estensione, potrebbe anche ricomprendere (e, ove così fosse, auspicabilmente valorizzare) l’antico istituto della bonaria composizione dei dissidi privati, disciplinato dagli articoli 1, comma 2, del tulps e 5 e 6 del relativo Regolamento di attuazione, nonché, ancor prima, dall’articolo 35 del rd 31 agosto 1907, n. 690. È questo un istituto tradizionale e tipico che, ove aggiornato e ben orientato, avrebbe la funzione di arricchire gli strumenti a disposizione del questore, utili nell’adempimento dei compiti propri di “prevenzione sociale” quale autorità provinciale di pubblica sicurezza, e degli ufficiali di pubblica sicurezza ancor più che per la deflazione dei carichi civili, per interventi di anticipata tutela dei diritti e delle libertà delle persone. Si tratta di interventi atti a comporre con immediatezza contrasti su questioni – come, ad esempio, quelle di vicinato – che possono talvolta anche apparire di scarsa rilevanza giuridica ma che, se non governate efficacemente e tempestivame